Continua em tramitação na Câmara dos Deputados um projeto de lei (PL 7.168/2014) que busca reconfigurar o ambiente jurídico e institucional hoje vigente no Brasil que regula as relações entre organizações da sociedade civil (OSCs) e o Estado. Um dos resultados do processo conhecido como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, a proposta mobiliza o setor em torno do debate: como aperfeiçoar a legislação para que as transferências de recurso sejam mais transparentes e a gestão de contratos mais eficiente e voltada, de fato, para a melhoria do bem-estar social?

O PL em tramitação limita-se à revisão dos mecanismos de parceria entre as organizações da sociedade civil e o Estado. Apesar de ser descrito com frequência como “o novo marco regulatório”, o PL aborda apenas um aspecto das muitas dimensões regulatórias que influenciam a atuação das OSCs. Segundo Andre Degenszajn, Secretário-Geral do GIFE, “É necessário desconstruir a ideia de que está em discussão o novo marco regulatório, como se estivesse em pauta um estatuto que definisse todos os aspectos regulatórios que impactam a sociedade civil. Já temos um marco regulatório; ele é apenas profundamente inadequado.”

Para Paula Raccanello Storto, advogada e sócia do escritório Szazi Bechara Storto Advogados, o projeto de lei atende a uma demanda histórica das OSCs. “O PL trata apenas das relações jurídicas de parceria entre Administração Pública e OSCs, partindo da premissa de que uma sociedade civil plural e forte é essencial para a democracia e que assegurar a participação das OSCs no processo de elaboração, implementação, monitoramento e avaliação de políticas públicas é dever imposto pela Constituição Federal ao Poder Executivo. Por isso a importância do PL ser aprovado. Nesse sentido é uma obrigação do Estado estabelecer essas regras para as parcerias.”

O advogado e pesquisador do Centro de Pesquisa Jurídica Aplicada, Eduardo Pannunzio, destaca a importância do processo, mas aponta fragilidades. “As parcerias entre organizações da sociedade civil e governos ocorrem, atualmente, em um ambiente de grande insegurança jurídica. Parte dessa insegurança se deve à insuficiência de normas claras, estáveis e adequadas à realidade das organizações. Uma nova lei de abrangência nacional, como proposto no PL 7.168/2014, poderia contribuir para superar esse problema. A meu ver, porém, a aprovação do PL, na sua atual redação, seria precipitada.”

Entre diversos pontos presentes na redação atual, algumas propostas delimitam o universo de organizações que podem participar de seleções via chamadas públicas. A ideia é que apenas entidades com, ao menos, três anos de existência possam participar. O projeto de lei também propõe um tipo de controle similar à Ficha Limpa: dirigentes e entidades com irregularidades em suas prestações de contas estariam automaticamente fora das parcerias.

Outras questões, construídas por um Grupo de Trabalho Interministerial – liderado pela Secretaria Geral da Presidência da República em parceria com organizações da sociedade civil –, recomendam mudanças no planejamento das ações, gestão de projetos, monitoramento das fases de execução e prestação de contas.

A ideia central é que o projeto de lei defina parâmetros gerais para o governo – em suas instâncias municipais, estaduais e federais – para selecionar e gerir parceiros da sociedade civil. Atualmente, o modelo utilizado é o do convênio, o mesmo sistema utilizado para repasses do governo federal aos estados e municípios, e varia conforme especificidades dos programas e projetos.

Pannunzio explica que o PL não rompe com a lógica burocrático-formal hoje predominante e contém aspectos que, se não forem aperfeiçoados, podem significar inclusive um retrocesso em relação ao sistema atual. Contudo, apresenta avanços importantes como a definitiva exigência de processo seletivo público para escolha da organização parceira, a possibilidade de execução de projetos em rede ou o fim da controvérsia sobre a utilização de recursos para remunerar pessoal próprio da organização.

Para Andre Degenszajn, “o PL se situa em algum lugar entre os interesses do governo, que não se move de forma unidirecional, e as demandas da sociedade civil. Ele incorpora um longo processo no qual diferentes interesses estiveram em jogo, orientados ora pelo fortalecimento dos mecanismos de controle, ora pela busca de maior autonomia das organizações”.

Paula Storto reforça: “Em minha avaliação não há pontos importantes para as relações de parceria que tenham ficado de fora. Existem, sim, muitos outros temas que devem ser objeto de outras iniciativas para ampliação do conhecimento da sociedade sobre o universo das OSCs e para a criação de um marco regulatório mais adequado.”

Pannunzio também reconhece os avanços, mas propõe uma análise mais cuidadosa. “A Secretaria-Geral da Presidência da República e a Plataforma por um Novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil têm feito um grande e genuíno esforço para aperfeiçoar o ambiente legal e a imagem da sociedade civil organizada no Brasil. Há muita gente séria, competente e comprometida por trás disso. Esses e outros atores conseguiram, finalmente, instalar um senso de urgência em relação ao tema e isso é extremamente positivo. Em relação ao PL, porém, quiçá a urgência deva ceder lugar à prudência.”

Transparência e controle

Após casos polêmicos envolvendo ONGs e instituições governamentais, a questão da transparência ganhou coro na opinião pública. Soa como unanimidade um esforço por maior transparência nos processos de gestão. Pannunzio explica que em relação a esse tema, o PL ousa pouco. Para ele, perde-se a oportunidade de incrementar os compromissos de transparência, de modo a permitir um maior controle difuso sobre as parcerias.

Ponto central na discussão do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, os mecanismos de controle ganham nova perspectiva no PL 7.168/2014. Apesar de dar luz a matérias importantes como o papel de auditoria externa, dos conselhos fiscais e da comissão de monitoramento, a redação não é clara sobre a divisão de responsabilidades e limites de atuação para cada instância. 

“Sem um melhor arranjo das instituições que aplicam e interpretam a legislação, qualquer mudança legal terá efeitos reduzidos e as organizações continuarão a ser surpreendidas com questionamentos contraditórios, baseados na leitura subjetiva de cada controlador. As regras do jogo continuarão incertas”, avalia Pannunzio.

Segundo Storto, “o Estado brasileiro tem uma ampla (e cara) estrutura de controle, muito bem equipada e qualificada, mas que infelizmente parece não conseguir combater a corrupção da forma que os brasileiros gostariam. No entanto, a maior parte dessas instâncias ao exercer o controle baseia-se na análise formal, documental e burocrática.  O PL, nesse sentido, é influenciado por esse ambiente e apresenta uma série de mecanismos de controle de natureza eminentemente formal. Por outro lado, traz também importantes dispositivos que determinam a prevalência do controle de resultados na análise das parcerias e, ainda, a criação de mecanismos de monitoramento e avaliação dos projetos desenvolvidos em cooperação entre OSCs e o Estado”.

Inovação e autonomia

Especialistas apontam que o PL, ao olhar para o cenário atual e buscar soluções para demandas de controle e transparência pode, de certa forma, engessar modelos de parceria e desfavorecer processos inovadores de trabalho. Um ponto de avanço, destacado tanto pelos advogados como por representantes da sociedade civil organizada, é o estímulo à inovação social.

“[Na redação atual] permite-se, por exemplo, a atuação em rede, mas tão somente se a relação das organizações participantes for apresentada e aprovada previamente pelo governo. Como se vê, as organizações continuam sendo tratadas como incapazes de decidir autonomamente no melhor interesse do projeto”, explica Pannunzio.

Storto acredita que muitas mudanças ainda virão pela frente. “Temos um longo caminho a ser percorrido para chegarmos a um marco regulatório adequado às OSCs, caminho este que não será alcançado apenas com a elaboração de leis e normas, mas com uma real compreensão do papel das OSCs para o exercício das liberdades e a promoção dos direitos e das políticas públicas. Sem dúvida, o debate tem avançado e essa pauta continuará sendo estratégica para as OSCs nos próximos anos.”

Histórico

As discussões sobre um marco regulatório que defina normas para as transferências de recursos do poder público às organizações da sociedade civil precedem o projeto de lei em curso na Câmara dos Deputados, com projetos em tramitação desde 2003. Já em 2009, o GIFE lançou a publicação “Perspectivas para o Marco Legal do Terceiro Setor” com o objetivo de discutir oportunidades para fortalecimento o das organizações sem fins lucrativos e do investimento social privado.

No ano de 2010, um grupo de organizações, movimentos e redes articulou a criação da Plataforma para um Novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil, criando uma agenda pública de debates sobre a legislação que rege as relações entre programas governamentais e instituições da sociedade civil.

No ano seguinte, a presidente Dilma Rousseff, por meio do Decreto 7.568, oficializou um Grupo de Trabalho Interministerial para que, em parceria com a sociedade civil, elaborasse propostas sobre as temáticas que configuram esse debate.  Assim, no final de 2011, um Seminário Internacional sobre o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil marcou o lançamento de um Plano de Ação com propostas de mudança para a legislação vigente.

Atualmente, o PL 7.168/2014 se encontra aprovado no Senado e aguarda análise na CCJC da Câmara dos Deputados.

Para saber mais

Para acompanhar os avanços do projeto de lei e os debates em torno do tema, baixar publicações e conhecer os agentes envolvidos no Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, acesse: